Überblick über die geplanten Änderungen von CDU und FDP bei Straßenausbaubeiträgen

Für sei­nen wöchent­li­chen Über­blick hat Swen Wacker beschlos­sen, sich künf­tig auf „Veranstaltungen des Parlaments, sei­ner Ausschüsse und des Präsidiums” zu kon­zen­trie­ren. In die­ser Woche beschreibt er dort unter ande­rem die Aktivitäten des Innen– und Rechtsausschusses. Dabei geht es auch um die kom­mu­na­len Straßenausbaubeiträge. Er schreibt: „Außerdem geht es um […] den Willen der CDU/​FDP, die Straßenausbaubeiträge in der Gemeindeordnung und im Kommunalabgabengesetz neu zu regeln […].” Bei den Straßenausbaubeiträgen han­delt es sich um den Anteil der Kosten von Baumaßnahmen an Verkehrswegen der Gemeinden, die direkt auf die Eigentümer angren­zen­der Grundstücke umge­legt werden.

Bei Facebook führte die­ser unschein­bare Satz zum Hinweis, dass diese geplan­ten Ände­run­gen bis­her wenig bekannt und den Bürgern nicht kom­mu­ni­ziert sind. Der Autor muss geste­hen, dass sie auch an ihm bis­her eini­ger­ma­ßen unbe­merkt vor­bei­ge­gan­gen sind. Grund genug, ein­mal einen Blick dar­auf zu wer­fen. Der ent­spre­chende Entwurf eines Gesetzes zur Ände­rung der Gemeindeordnung und des Kommunalabgabengesetzes fin­det sich mit Datum vom 15. Juni des letz­ten Jahres als Drucksache 17/​1600 in der Infothek des Landtages. Eingebracht haben ihn Werner Kalinka und Gerrit Koch für die Fraktionen von CDU und FDP. Die geplan­ten Ände­run­gen erkennt man am bes­ten, wenn man die aktu­el­len Versionen der Gemeindeordnung für Schleswig-​​Holstein (Gemeindeordnung — GO -) in der Fassung vom 28. Februar 2003 und des Kommunalabgabengesetzes des Landes Schleswig-​​Holstein (KAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Januar 2005zum Vergleich heranzieht.

Entscheidungsfreiheit für die Gemeinden
Die geplan­ten Ände­run­gen an der Gemeindeordnung sind über­sicht­lich. In Artikel 1 des Gesetzentwurfs heißt es dazu:

§ 76 Absatz 2 erhält einen neuen Satz 2:
„Eine Rechtspflicht zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen besteht nicht.“

§ 76 befasst sich mit den Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung. Besagter Absatz 2 lau­tet bis­her:

[Die Gemeinde …] hat die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erfor­der­li­chen Finanzmittel
1. aus Entgelten für ihre Leistungen,
2. im Übri­gen aus Steuern
zu beschaf­fen, soweit die sons­ti­gen Finanzmittel nicht ausreichen.

Mit der Ände­rung soll Klarheit geschaf­fen wer­den, dass die Gemeinde dabei künf­tig nicht mehr ver­pflich­tet ist, Straßenausbaubeiträge zu erheben.

Höhe des Ausbaubeitrages und Entscheidungsfreiheit der Gemeinden
Diese Ände­rung wird dann durch Artikel 2 des Gesetzentwurfs auf­ge­nom­men, der meh­rere Ände­run­gen des KAG umfasst. Hier sol­len zunächst die Höhe des Ausbaubeitrages und die bereits beschrie­bene Entscheidungsfreiheit der Gemeinden gere­gelt wer­den. Der Gesetzentwurf lau­tet wie folgt:

1.) § 8 Absatz 1 Satz 3 erhält fol­gende Fassung:
„Bei Straßenbaumaßnahmen tra­gen die Beitragsberechtigten min­des­tens fünf­zehn vom Hundert des Aufwandes, es sei denn, die Gemeinde hat beschlos­sen, dass sie auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen verzichtet.“

In der heu­ti­gen Fassung lau­tet den ent­spre­chende Satz:

Bei Straßenbaumaßnahmen tra­gen die Beitragsberechtigten min­des­tens zehn vom Hundert des Aufwandes.

Der Entwurf sieht also vor, den Mindestanteil aus den all­ge­mei­nen Finanzmitteln der Gemeinden (also der Beitragsberechtigten) von 10 auf 15 Prozent zu erhö­hen – bis hin zu einem kom­plet­ten Verzicht auf Ausbaubeiträge. Der Restsatz des Gesetzentwurfes nach dem Komma löst übri­gens einen Logikalarm aus, denn auch und gerade wenn die Gemeinde auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträge ver­zich­tet, leis­tet sie min­des­tens fünf­zehn Prozent des Aufwandes – näm­lich sagen­hafte 100 Prozent. Die Formulierung „es sei denn” ist dem­ent­spre­chend unpassend.

Tiefenmäßige Begrenzung
Hier for­mu­liert der Entwurf wie folgt:

2.) § 8 Absatz 1 Satz 4 erhält fol­gende Fassung:
„Tiefenmäßige Begrenzungen sind zulässig.“

Die zur­zeit gül­tige Regelung lautet:

Im unbe­plan­ten Bereich ist eine tie­fen­mä­ßige Begrenzung zulässig.

Der Autor ver­steht die Regelung so, dass bei der Zuordnung der Beiträge per Grundstücksfläche eine Grenze bei beson­ders tie­fen Grundstücken gezo­gen wer­den kann, sodass Bereiche ab einer gewis­sen Entfernung von der Straße nicht mehr bei der Bemessung des Beitrages berück­sich­tigt wer­den. Der Entwurf möchte nun wohl errei­chen, dass diese Ände­rung auch in den Bereichen einer Gemeinde ange­wen­det wer­den kann, die mit einem Bebauungsplan über­plant sind.

Wiederkehrender Beitrag
Sehr umfang­reich ist der Ände­rungs­wunsch der Antragsteller hin­sicht­lich der Einführung eines wie­der­keh­ren­den – also dau­er­haf­ten – Beitrags anstelle der Heranziehung der Eigentümer mit ihrem vol­len Anteil bei kon­kret anste­hen­den Maßnahmen:

3.) Es wird ein neuer § 8a ein­ge­fügt:
„§ 8a Wiederkehrender Beitrag für Verkehrsanlagen

(1) Die Gemeinden kön­nen durch Satzung bestim­men, dass anstelle der Erhebung ein­ma­li­ger Beiträge die jähr­li­chen Investitionsaufwendungen für die öffent­li­chen Straßen, unselbst­stän­di­gen Gehwege, Wege und Plätze (Verkehrsanlagen) ihres gesam­ten Gebiets oder ein­zel­ner Abrechnungseinheiten (Gebietsteile) als wie­der­keh­ren­der Beitrag auf alle in dem Gebiet oder in der Abrechnungseinheit gele­ge­nen Grundstücke ver­teilt wer­den, denen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der im Abrechnungsgebiet gele­ge­nen Verkehrsanlagen ein beson­de­rer Vorteil gebo­ten wird.

(2) Die zu einem Abrechnungsgebiet zusam­men­ge­fass­ten Verkehrsanlagen gel­ten als ein­heit­li­che kom­mu­nale Einrichtung. Die Bildung eines Abrechnungsgebiets setzt vor­aus, dass die Straßen in einem räum­li­chen und funk­tio­na­len Zusammenhang ste­hen. Ein der­ar­ti­ger Zusammenhang kann ins­be­son­dere des­halb gege­ben sein, weil die Verkehrsanlagen
1. inner­halb der im Zusammenhang bebau­ten Ortsteile der Gemeinde oder
2. inner­halb selbst­stän­di­ger städ­te­bau­li­cher Einheiten oder
3. inner­halb ein­zel­ner Baugebiete (§ 1 Abs. 2 der Baunutzungsverordnung)
lie­gen. Die Abrechnungsgebiete sind in der Satzung zu bestimmen.

(3) Der Beitragssatz wird ermit­telt, indem die jähr­li­chen Investitionsaufwendungen für alle Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebiets nach Abzug des Gemeindeanteils (Absatz 4) auf die Grundstücke ver­teilt wer­den, die der Beitragspflicht nach Absatz 1 unter­lie­gen. Bei der Ermittlung des Beitragssatzes kann anstelle der jähr­li­chen Investitionsaufwendungen vom Durchschnitt der im Zeitraum von bis zu fünf Jahren zu erwar­ten­den Investitionsaufwendungen aus­ge­gan­gen wer­den. Weichen nach Ablauf die­ses Zeitraums die tat­säch­li­chen von den im Durchschnitt erwar­te­ten Investitionsaufwendungen ab, so ist das Beitragsaufkommen der fol­gen­den Jahre ent­spre­chend auszugleichen.

(4) Bei der Ermittlung der Beiträge bleibt ein dem Vorteil der Allgemeinheit ent­spre­chen­der Teil (Gemeindeanteil) außer Ansatz, der dem nicht den Beitragsschuldnern zuzu­rech­nen­den Verkehrsaufkommen ent­spricht. Der Gemeindeanteil ist in der Satzung fest­zu­le­gen und beträgt nicht weni­ger als 15 vom Hundert des Aufwandes.

(5) Die Beitragsschuld ent­steht jeweils mit Ablauf des 31. Dezember für das abge­lau­fene Kalenderjahr. Auf die Beitragsschuld kön­nen ab Beginn des Kalenderjahres ange­mes­sene Vorauszahlungen ver­langt werden.

(6) Im Übri­gen gilt § 8 Abs. 5 und 7 entsprechend.

(7) Um eine Doppelbelastung von Grundstückseigentümerinnen oder Grundstückseigentümern oder Erbbauberechtigten zu ver­mei­den, kön­nen die Gemeinden durch Satzung Über­lei­tungs­re­ge­lun­gen für die Fälle tref­fen, in denen vor oder nach der Einführung des wie­der­keh­ren­den Beitrags Erschließungsbeiträge oder Ausgleichsbeträge nach dem Baugesetzbuch oder Kosten der erst­ma­li­gen Herstellung auf Grund öffentlich-​​rechtlicher Verträge, ins­be­son­dere Erschließungsverträge, sons­ti­ger städ­te­bau­li­cher Verträge oder auf Grund eines Vorhaben– und Erschließungsplans nach dem Baugesetzbuch geleis­tet wor­den sind oder zu leis­ten sind. Entsprechendes gilt, wenn von ein­ma­li­gen Beiträgen nach § 8 auf wie­der­keh­rende Beiträge oder wenn von wie­der­keh­ren­den Beiträgen auf ein­ma­lige Beiträge umge­stellt wird. Für Fälle nach Satz 1 und Satz 2, erste Alternative ist ein Zeitraum zu bestim­men, inner­halb des­sen die Grundstücke bei der Ermittlung des wie­der­keh­ren­den Beitrags nicht berück­sich­tigt und nicht bei­trags­pflich­tig wer­den. Bei der Bestimmung des Zeitraums sol­len die übli­che Nutzungsdauer der Verkehrsanlagen und der Umfang der ein­ma­li­gen Belastung berück­sich­tigt wer­den. Bei der Umstellung von wie­der­keh­ren­den Beiträgen auf ein­ma­lige Beiträge ist in der Satzung der Umfang der Anrechnung von geleis­te­ten wie­der­keh­ren­den Beiträgen auf den nächs­ten ein­ma­li­gen Beitrag zu bestim­men. Dabei kön­nen wie­der­keh­rende Beiträge, die nach der letz­ten mit wie­der­keh­ren­den Beiträgen finan­zier­ten Investitionsmaßnahme an der Verkehrsanlage gezahlt wor­den sind, auf den ein­ma­li­gen Beitrag ange­rech­net wer­den. Wiederkehrende Beiträge, deren Zahlung, gerech­net ab dem Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht nach § 8 Abs. 4 S. 3, län­ger als der Zeitraum der übli­chen Nutzungsdauer zurück­liegt, kön­nen auf den ein­ma­li­gen Beitrag nicht ange­rech­net werden.“

Die Idee eines wie­der­keh­rende Beitrags anstelle eines Ausbaubeitrags in vol­ler Höhe anstelle einer Einmalbelastung bei einer kon­kre­ten Baumaßnahme besitzt zunächst ein­mal einen gewis­sen Charme. Betrachten wir des­halb die auf­ge­führte Regelung absatzweise:

Absatz 1: Den Gemeinden wird erlaubt, bestimmte Abrechnungsbereiche für öffent­li­che Verkehrswege ein­zu­rich­ten und in die­sen die jähr­li­chen Investitionsaufwendungen auf die Grundstückseigentümer umzu­le­gen. Die Festlegung besag­ter Abrechnungsbereiche dürfte nicht tri­vial sein, aber die Gemeinden sind ja auch nicht ver­pflich­tet, wie­der­keh­rende Beiträge ein­zu­füh­ren. Sie schei­nen aber berech­tigt zu sein, in eini­gen Bereichen ihres Gemeindegebiets so zu ver­fah­ren, wäh­rend sie in ande­ren Bereichen wei­ter­hin die tra­di­tio­nel­len Beiträge erheben.

Absatz 2: Hier wer­den wei­tere Grundsätze fest­ge­legt, nach denen ein sol­cher Abrechnungsbereich fest­ge­legt wer­den kann. Wie rechts­si­cher diese Grundsätze dann sind, kann der Autor nicht beur­tei­len. Allerdings hält er Klagen gegen sol­che Festlegungen durch ein­zelne Grundstückseigentümer für nicht unwahrscheinlich.

Absatz 3: Anstelle der Berechnung der jähr­li­chen Aufwendungen kann auch ein Durchschnitt über fünf Jahre berech­net wer­den. Oftmals wer­den jedoch über einen län­ge­ren Zeitraum keine Baumaßnahmen in bestimm­ten Straßenbereichen durch­ge­führt. Dann beste­hen weder jähr­li­che Aufwendungen noch ein Durchschnitt über fünf Jahre. Zudem ist dem Autor nicht klar, ob die jähr­li­chen Aufwendungen auch die Abschreibungen auf die Verkehrswege umfas­sen oder nur ledig­lich tat­säch­lich geleis­tete Zahlungen. Weiterhin ist ver­steht der Autor nicht, wie die Beiträge aus­ge­gli­chen wer­den sol­len, wenn die Investitionsaufwendungen zu hoch ange­setzt wur­den. Sollen sie dann auf einen pas­sen­den Satz ange­passt wer­den – oder eben auch um die Über­zah­lun­gen ver­min­dert? Wie sähen dann die Regelungen im Falle zwi­schen­zeit­li­cher Eigentümerwechsel aus?

Absatz 4: Mindestens 15 Prozent des Aufwandes sind aus den all­ge­mei­nen Finanzmitteln der Gemeinde beglei­chen, da neben den Anwohnern auch die Allgemeinheit von den Verkehrswegen profitiert.

Die Absätze 5 und 6 regeln die all­ge­mei­nen Grundlagen der Abrechnung, Absatz 7 beschreibt Über­gangs­re­geln, auf die hier nicht wei­ter ein­ge­gan­gen wird.

Stellungnahme des Gemeindetages
Die Stellungnahme des Schleswig-​​Holsteinischen Gemeindetags fin­det sich im Umdruck 17/​3140. (Ganz neben­bei könnte man kri­ti­sie­ren, dass es nicht mög­lich war, diese Stellungnahme in elek­tro­ni­scher Form bar­rie­re­frei in die Infothek des Landtags ein­zu­stel­len. Stattdessen fin­det sich an die­ser Stelle ein ein­ge­scann­tes Dokument.) Dabei ver­fährt der Gemeindetag in sei­ner Anmerkung I nach dem Radio-​​Eriwan-​​Prinzip. Einerseits wird es begrüßt, dass Gemeinden auf die Erhebung der Ausbaubeiträge ver­zich­ten kön­nen, ande­rer­seits wird kri­tisch gese­hen, dass damit die ent­spre­chen­den Einnahmen im demo­kra­ti­schen Prozess vor Ort tat­säch­lich ent­fal­len könn­ten. Deshalb wird die Prüfung ange­regt, ob es nicht sinn­vol­ler sein könnte, die Wirtschaftswege im länd­li­chen Raum aus der Veranlagung im KAG her­aus­zu­neh­men, denn hier würde das maß­geb­li­che Problem mit den Ausbaubeiträgen der Gemeinden lie­gen. In sei­ner Anmerkung II regt der Gemeindetag erwar­tungs­ge­mäß an, den ver­pflich­ten­den Gemeindeanteil nicht auf 15 Prozent anzu­he­ben, son­dern viel­mehr bei 10 Prozent zu belas­sen. Weiterhin möchte er die Regelungen zu den tie­fen­mä­ßi­gen Begrenzungen kon­kre­ter gefasst sehen. Die Einführung der wie­der­keh­ren­den Beiträge begrüßt der Gemeindetag in sei­ner Anmerkung III sehr und ver­weist sowohl auf die posi­ti­ven Erfahrungen in ande­ren Bundesländern als auch auf die aus sei­ner Sicht über­schau­ba­ren recht­li­chen Risiken.

Stellungnahme des Innenministeriums
Das Innenministerium hat am 5. Dezember 2011 Stellung genom­men. (Ganz neben­bei könnte man kri­ti­sie­ren, dass es nicht mög­lich war, diese Stellungnahme in elek­tro­ni­scher Form bar­rie­re­frei in die Infothek des Landtags ein­zu­stel­len. Stattdessen fin­det sich an die­ser Stelle ein ein­ge­scann­tes Dokument.) Es weist dar­auf hin, das der Gesetzesentwurf wei­test­ge­hend den Regelungen in Rheinland-​​Pfalz ent­spricht. Da diese Regelungen jedoch dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vor­ge­legt wur­den, rät es dazu, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes abzu­war­ten.
Hinsichtlich der tie­fen­mä­ßi­gen Begrenzung teilt der Innenminister die Bedenken des Schleswig-​​Holsteinischen Gemeindetags und der Firma GeKOM. (Ganz neben­bei könnte man kri­ti­sie­ren, dass es nicht mög­lich war, diese Stellungnahme in elek­tro­ni­scher Form bar­rie­re­frei in die Infothek des Landtags ein­zu­stel­len. Stattdessen fin­det sich an die­ser Stelle ein ein­ge­scann­tes Dokument.) Im Ergebnis rät er von der Regelung ab.
Hinsichtlich des wie­der­keh­ren­den Beträge sieht das Innenministerium als wesent­li­chen Vorteil die tem­po­räre Entlastung für ein­zelne Grundstückeigentümer. Es sieht aber auch mög­li­che Akzeptanzprobleme und — jeden­falls vor­über­ge­hend — Rechtsunsicherheiten. Die wie­der­keh­ren­den Beiträge sind auch der Grund für das rheinland-​​pfälzische Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht.

Fazit
Insgesamt könnte die Diskussion über die­ses Thema für Kommunalpolitiker sehr inter­es­sant wer­den. Dabei wird sich dann auch zei­gen, ob die Einschätzung Kai Dolgners rich­tig ist, der auf Facebook verkündete:

Wer sich die Stellungnahmen auch bezüg­lich der recht­li­chen Bedenken durch­liest, kann eigent­lich nicht dazu kom­men, dass es sich hier schon „hand­werk­lich” um ein sinn­vol­les Gesetzespaket han­delt. Schwarzgelb hatte das auch immer wie­der gescho­ben, so dass wir auf Einsicht gehofft hat­ten und haben des­halb nicht „draufgeschlagen”…